Le programme d'investissement d'avenir

COMMUNIQUÉ DE PRESSE  

                        2 décembre 2015

entitÉs et politiques publiques

LE programme

Le programme d’investissements d’avenir (PIA) met en œuvre le rapport « Investir pour l’avenir : priorités stratégiques d’investissement et emprunt national », remis en 2009 au Président

Le premier PIA (PIA1) a été inscrit dans un cadre dérogatoire, tant en matière de gouvernance

Un programme ambitieux dont les spécificités ont tendance à s’estomper

La gestion spécifique du PIA repose sur le transfert de crédits à des opérateurs de l’État l’année de son lancement, les opérations étant progressivement réalisées par ces derniers, ce qui conduit à contourner les règles de l’annualité budgétaire et à ne pas soumettre ces crédits à la régulation.

Si le PIA1 correspond à la vision stratégique initiale, le PIA2, lancé en 2014 avant d’avoir pu évaluer les résultats du premier, a été utilisé de manière moins ciblée, pour financer parfois des actions qui ne relèvent pas de ses objectifs initiaux. Un PIA3 affaiblirait encore le caractère exceptionnel du programme.

Par ailleurs, les montants réellement disponibles (environ 24 Md€ pour le PIA1 et 10 Md€ pour le PIA2) s’avèrent inférieurs à ceux avancés (respectivement 35 Md€ et 12 Md€), en raison de l’existence de dotations non consommables, dont seuls les intérêts sont utilisables par les bénéficiaires. Au demeurant, il n’y a pas eu d’augmentation de l’effort global d’investissement de l’État depuis 2010, effort que le PIA a, au mieux, maintenu à niveau.

Le PIA a en revanche permis une gestion plus centralisée des investissements, une meilleure priorisation des actions financées et la mobilisation des acteurs académiques et économiques, avec pour objectif de mieux structurer l’enseignement supérieur, de faciliter le passage de la recherche à l’innovation et de développer les filières de l’économie verte et du numérique.

Des particularités budgétaires aux conséquences contestables

La gestion extrabudgétaire des crédits du PIA, qui prive le Parlement de son pouvoir de décision et de contrôle sur des montants de dépenses publiques très importants, visait à les préserver des régulations budgétaires annuelles et infra-annuelles. Or 20 % environ des crédits du PIA1 et du PIA2 ne répondent pas, totalement ou partiellement, à la vocation initiale du programme, soit parce qu’ils se substituent à des crédits budgétaires ordinaires au lieu de s’y additionner, soit parce qu’ils financent des actions qui ne relèvent pas des priorités du PIA et constituent en fait des débudgétisations. Dès lors, la Cour considère que le traitement budgétaire particulier des crédits du PIA, notamment leur exclusion de la norme de dépenses, n’est plus légitime.

De plus, le PIA risque d’avoir un coût pour les finances publiques à moyen et long terme. En effet, certaines opérations, notamment en matière de recherche, financent des dépenses de personnel et de fonctionnement de structures dont la pérennité, à la fin du PIA, pourrait nécessiter des financements budgétaires classiques. Par ailleurs, des incertitudes existent sur le devenir des dotations non consommables de certains programmes, qui représentent près de 9 Md€ ; elles pourraient conduire l’État à verser, sans limite de durée, des intérêts aux bénéficiaires pour une dépense budgétaire annuelle pouvant atteindre 300 M€ par an, ou à leur verser les dotations elles-mêmes.

Une gouvernance et des méthodes spécifiques

Le commissariat général à l’investissement, structure légère créée pour superviser l’ensemble de la démarche, a montré son efficacité, mais n’a pas joué pleinement un rôle interministériel. Les ministères se retrouvent dans une position souvent affaiblie, la création du PIA reposant en partie sur une certaine défiance vis-à-vis de leur capacité à arbitrer en faveur de l’investissement de moyen terme.

Le transfert des crédits aux opérateurs a permis d’éviter de créer des organismes ad hoc tout en limitant les coûts de fonctionnement de l’ensemble. Les opérateurs ont su faire preuve d’adaptabilité et de souplesse, même si la mise en œuvre du PIA a souvent été plus lente que prévu. Toutefois, le recours aux opérateurs n’est pas justifié lorsque l’administration continue à assurer complètement la gestion des crédits concernés.

Enfin, malgré des progrès certains, les procédures demeurent trop lourdes et devraient être mieux adaptées à la taille et à l’objet des opérations à financer. Mais certaines bonnes pratiques, en matière de sélection et d’évaluation des actions et des programmes, méritent d’être déployées plus largement.

Conclusion et recommandations

La Cour considère que l’objectif de donner la priorité aux investissements productifs et de protéger dans le temps les crédits qui leur sont affectés, pour légitime qu’il puisse être, ne doit pas conduire à mettre en place dans la durée, à côté du budget général, une forme de budget exceptionnel d’investissement. Les innovations du PIA pourraient tout à fait être mises en œuvre dans le cadre de la loi organique relative aux lois de finances.

Il serait donc souhaitable que, contrairement au PIA2, le PIA3 prenne la forme d’un programme budgétaire placé sous la responsabilité du Premier ministre, avec des règles spécifiques en matière de régulation budgétaire. Il devrait aussi reposer sur un bilan à mi-parcours des actions déjà lancées par les PIA précédents et donner lieu à un nouvel exercice de réflexion stratégique, qui s’inscrirait dans une vision plus globale des dépenses de l’État et des autres formes de soutien public aux investissements productifs.

La Cour formule huit recommandations.

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